摘 要： 发展农民专业合作社是工商部门服务“三农”的有力抓手。本文首先对农民专业合作社从渊源认知、法律定位和组织特征三方面进行了解读，继而结合县域实际，分析了发展农民专业合作社所面临的问题，最后提出了促进农民专业合作社发展的思路。文章对经济欠发达地区发展农民专业合作社有一定的借鉴意义。
关键词：农民专业合作社 面临问题 发展思路
成县位于陇南东部，东北与徽县接壤，西与西和为邻，南隔西汉水与康县相望，东南与陕西略阳县毗邻。全县总面积1676.5平方公里，有人口26.52万人，其中农业人口21.9万人，是传统的农业县。近年来，成县工商局立足发展大局，围绕服务“三农”作文章，把大力发展农民专业合作社（以下简称合作社）作为发挥工商职能作用与促进农民增收和脱贫致富的对接点，促进了合作社的持续发展。截至今年5月底，全县累计登记合作社958户，合作社成员总数5917人，出资额170600.34万元，合作社户、人、资同比增长率依次为50.61％、53.28％和54.14％，呈上升发展势头。
一、对发展农民专业合作社的解读
（一）渊源认知。自1844年世界上第一个合作社在英国的兰开夏郡罗奇代尔镇诞生以来，这种独具特色的组织形式便如湖水的波纹一样在世界范围内荡漾、传递开来，并逐步形成了消费合作社、信用合作社和生产经营合作社等三种形式。1911年辛亥革命后，受国外合作经济思潮的影响，北京大学率先于1918年成立了“北大消费公社”（ 最早的消费合作社），尔后两年，又相继出现了“上海国民合作储蓄银行”（ 最早的信用合作社） 和“湖南大同合作社”（ 最早的生产型合作社）等合作组织，开启了我国合作社发展的先河。160多年来，合作经济思想及其合作社运动以其强大的生命力在世界范围内至今方兴未艾。上世纪50年代，受左的思想影响，我国曾试行过一段从合作社到人民公社的不成功实践。1953年2月中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，到1956年12月，入社农户占全国农民比例达96.2%，基本实现了农业合作化。但与此同时，在1956年下半年，各地已开始出现“拉牛退社”现象，中央因此开展两条道路大辩论的社会主义教育运动，制止了退社风潮。1958年“大跃进”迅速蔓延，中共中央又通过了《关于在农村建立人民公社的决定》，仅两个月时间就在全国基本实现了人民公社化。在这种“一大二公”的绝对平均主义体制形式下，后来竟然还发生了饿死人的现象，这就是脱离生产力实际发展水平酿成的恶果。半个多世纪后的今天，随着世界经济的全球化和市场经济在我国的全面实行，合作社的发展又如雨后春笋般地在各地应运而生。这是因为在市场经济充分竞争条件下，会产生两种市场博弈的失灵后果：一是强势企业垄断市场，遏制自由竞争的活力；二是产生一批弱势群体和弱质产业。而农民组建专业合作社正是弱势人群在弱质产业中联合起来，参与市场竞争的最佳组织形式。
（二）法律定位。在我国市场经济立法体系中，《公司法》作为市场组织法，是促进市场主体自由竞争的法律；《反垄断法》作为市场行为法，是保护公平竞争秩序的法律；而2007年7月1日实施的《农民专业合作社法》（下称《合作社法）则是扶持弱势群体联合起来参与市场竞争的市场主体法，同时也是扶持农业发展的产业促进法。该法第2条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”用法律条款的形式对农民专业合作社进行了科学而权威的定位。
（三）组织特征。1.从合作社的经营体制上看，它是农民自己的互助性经济合作组织，合作实行的是“统分结合的双层经营体制”，也就是农民参加合作社，家中仍可保留自己的同业经营项目。这种“生产在家、经营在社”的经营体制，一方面发挥了家庭生产经营的优势；另一方面促使农民联手闯市场，解决了一家一户小生产难以与大市场对接的难题，实现了效益的最大化。2.从专业合作社的基本属性来看，它既是弱势者联合起来参与市场博弈的互助组织，也是开展盈利性生产经营活动的经济组织。这种“人合”与“资合”并存的特点，使得合作社具有“社团”性与“经济”性双重属性，但我国《合作社法》更强调的是“经济”属性，将其定位为“互助性经济组织”。3.从专业合作社的经营机制上来看，它在管理上坚持民主管理为主，同时也给资本户一定的“话语权”，在坚持“一人一票”的基础上，把附加表决权放宽到不超过总票数的20%。在分配上“按惠顾额返还盈利”不少于60％的基础上，为资本获利预留了较大空间。通过设计附加表决权、按惠顾额返还盈利比例等措施，在“人合”基础上，在一定区间内发挥“资合”作用，较好地平衡了“多数人”与“少数人”的利益诉求，留住了少数“能人大户”，吸引了多数农民群众。
二、发展农民专业合作社所面临的问题
（一）对《合作社法》宣传普及和贯彻落实不到位。该法实施近十一年来还存在普及落实不到位的问题，表现在两个方面：一是农民群众对该法缺乏了解，认知与参与度不高。《合作社法》第十五条规定：“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的80%。成员总数20人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过20人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5%”，明确规定农民是合作社的主体。但现实情况却是：农民作为农村市场的主力军，还处在“主体缺位”状态。特别是经济欠发达的陇南，受自然条件和社会基础条件的限制，虽然农村人口多，但农村市场主体的规模小，层次低，加之受文化素质和小农意识的影响，在入社问题上，离散性强，联合性差，只能利益共享，难以风险共担。从入社成员来看，组成人数明显偏少。从我县目前登记的958户合作社来看，入社成员总数为5917人，户均为6人，只是略高于法律规定的合作社成员最低5人的下限要求。这与占全县总人口83％，有着21.9万农业人口的基数相比，相差太大。农村市场主体严重不足，不仅使市场难以提升，影响了农民增收，而且客观上还抑制了农业产业的发展。二是政府部门宣传贯彻该法主动性不强，存在认识和服务误区。按照《合作社法》第九条规定：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”虽然各级政府都出台了发展合作社的政策和规范性文件，但在实际落实上却是另一番景象。从基层政府部门层面看，目前合作社大多经济实力弱小，还是一颗弱不禁风的“小苗”，能否成为参天大树还在两可之间。加之政策上不仅不能征费收税，而且还要给予优惠，发展地越多，补贴地越多，是“赔本买卖”。因而主动引导和扶持、服务意识不强，偏重于地方龙头企业的发展。主观上不仅厚此薄彼，在服务合作社发展上也缺乏具体实际的举措。
（二）合作社资信程度不高导致融资困难。按照《合作社法》和商事制度改革的要求，申办合作社只需向主管登记注册的工商部门提供“出资成员签名、盖章的出资清单”，入社成员申报出资额无需出具验资报告、评估报告等相关证明，认缴即可，出资门槛较低，但认缴的出资额往往很难全部到位。而国家对合作社的扶持力度又与其出资额度相挂钩，极易造成以虚假出资骗取项目资金的问题。如有的人注册“空壳合作社”套取国家补助资金、贷款支持或取得征地方面的政策优惠等，并不真正从事生产经营活动，这在一定程度上影响了财政资金和支农贷款的投放。同时，合作社在初期创办中大多经济实力弱小，资信等级低，加之又缺乏有效担保，致使其在金融部门普遍融资困难。
（三）社员素质、经营机制和产业结构制约着合作社的后续发展。1.从我县合作社的组成成份来看，农民成员比例高达95%，综合素质欠佳，文化水平低，管理能力弱，合作社又缺乏外来技术、管理人才，难以适应激烈的市场竞争形势和合作社后续发展的要求。2.就目前的经营机制（包括管理和分配机制）而言，法律规定合作社的决策机制是“一人一票表决”，受自身素质和经营眼光的限制，在利润分配上，相当一部分社员会选择“售前结算”方式，总觉得“隔山的金子不如到手的铜”，只管提前拿钱，不问社里的盈亏，使资金在低层次上重复拆分，难以“报团”滚动发展，影响了合作社的扩大再生产及经营规模的扩张。3.从组织化程度来看，全县合作社发展社员不到农村人口的3％，85%的合作社都在村社范围内组建，多为规模较小的同业经营，带动示范作用有限，且统购统销能力弱，缺乏集群效应。4.就产业结构而言，产业结构发展不均衡，经营范围缺乏专业特色。《合作社法》对经营范围曾作出导向性规定：“农民专业合作社以其成员为主要对象，提供农业生产资料的购买、农产品的销售、加工、运输、贮藏以及农业生产经营有关的技术、信息等服务”。从目前登记注册的行业来看，多以养殖、种植型为主，加工、运输、贮藏类合作社比例过小，行业发展相对单一，专业特色不强，反映出产业结构的不均衡性。这些因素在一定程度上都影响了合作社的后续发展。
三、促进农民专业合作社发展的思路
（一）强化宣传培训，提高政策贯彻力。1.强化宣传、培训和引导力度。当地政府要组织农牧等涉农部门深入农村宣传《合作社法》及相关法规政策，激发和引导广大农民创办和加入合作社的热情，提高农民入社率。要重点加强对合作社发起人、项目带头人、农业生产和运销大户的经营理念、管理方式等业务的培训；邀请专家有针对性地指导培养一批有文化、懂技术、会经营的新型农民，以新型农民和致富带头人为核心，创办更多的新型合作社，再以这些新型合作社为阵地提升农民素质。按照发展经济学的观点，农村劳动力从事农业以外的劳动，可以使其学会作为现代产业基础的思维方式、经商习惯、尤其是可以树立“承担风险”的经营观念，从而使合作社成为提升农民素质的“孵化器”。2.进一步强化政府部门的引导、扶持和服务职能。加强对合作社正确引导和规范化管理，是政府部门的重要职责，也是推动其健康发展的重要保证。要进一步强化政府及涉农部门的管理服务职能，建立起由政府牵头，农牧、供销、财政、税务、金融、工商等部门扶持合作社发展的联席会议制度，定期研究解决合作社在创办和发展中的问题，逐步形成省、市、县（区）三级联动的长效协作服务机制。特别是基层政府部门，要在农民创办合作社的初期，切实加强对合作社在生产经营、积累分配等方面的具体指导，为合作社的规范化经营和后续发展打好基础。
（二）拓宽融资渠道，加大资金扶持力度。1.建立和完善财政长效扶持机制。一是建立财政贴息贷款制度。对在新农村建设中贡献突出的合作社，财政予以贴息贷款，帮助其不断做强做大。二是建立农民专业合作社发展基金。对内部运作规范、重视品牌培育、辐射带动能力强、农户增收效果明显的合作社，积极向上级推荐，争取政府发展基金的扶持。三是加大财政扶持资金规模。支持符合条件的合作社实施涉农项目，加大对合作社的奖补力度。落实税收减免、信贷保险、用地用电等政策优惠措施，积极扶持合作社自办农产品加工企业，延伸产业链条，提高附加值和竞争力，促进农民增收。2.贯彻落实国家有关税收优惠政策。对依据《合作社法》设立和登记的合作社，除按照《财政部国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》和《农业产品征税范围注释》的有关规定，实行税收优惠外，在政策允许的范围内对合作社所得税和营业税缴纳给予适当照顾。 3.加大金融支持力度。金融部门特别是农村信用社和农业银行（含农业发展银行）等涉农金融机构要对合作社的贷款适当放宽条件，简化审批手续，并在贷款利率上给予一定的优惠政策。同时积极创新担保方式，有效规避风险，加大对合作社的有效信贷投放，促进合作社的良性循环发展。对那些项目优势明显的合作社，农业行政主管部门要从立项上积极予以申报、支持和指导；农办、扶贫办要整合扶贫项目和资金，支持合作社发展；工商部门要积极发挥抵押登记职能作用，主动联系金融部门、贷款担保公司与合作社建立良性的信贷关系。同时主动探索农村土地承包经营权出资入股、注册商标专用权入股合作社的有效途径，进一步拓宽融资渠道，帮助合作社走出资金困境，壮大产业规模，促进农民增收。
（三）引进专业人才调整社员结构，提升经营管理和产业优化水平。1.引进专业人才改善结构，吸引能人大户领办壮大合作经济。要引导鼓励农业科技人员、大中专毕业生到合作社创业，相关部门和机构在职称评定、人才流动等方面给予支持。同时，要吸引能人大户和龙头企业领办和投资合作社。2.积极调整产业结构，强化项目调控布局。有关职能部门要加强产业需求和市场供需方面的引导，提出建设性意见，指导合作社项目合理布局，突出特色产业发展，避免大家同争“一碗饭”，造成内耗式的同业竞争,从而把农民有限的资金用在刀刃上，提高合作经营效益。3.要运用“互联网＋”思维，抓住互联网时代发展电子商务的机遇，发展农村电商，创新营销模式，实现“线上线下”互动，以信息流为核心，整合包括产品流、资金流在内的电子商务流程，促进合作社产销升级。4.发挥工商部门职能作用，以周到的服务促进合作社的发展。在登记注册窗口开通合作社登记咨询绿色通道，积极支持合作社开展“三品”（无公害、绿色、有机产品）和地理标志认证工作，发展优势产业和特色产品，提高品牌化水平。同时，要把扶持、培育和发展农产品商标作为重要的富农举措，积极推行“合作社＋商品（服务）＋商标”的发展模式，以此来促进农业产业升级，提升农产品的市场竞争力，实现合作社的规模发展和农民的持续增收，为助力脱贫致富奔小康创造有利条件。
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作者单位：甘肃省成县工商行政管理局
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